مسیر حضور بخش خصوصی در صنایع برق چهار کشور

به گزارش برق نیوز، نگاهی به خصوصی‌سازی صنعت برق بر اساس تجارب جهانی نشان می‌دهد که از اواسط سال ۱۹۹۰ تاکنون، راهکار حذف نظارت دولتی و خصوصی‌سازی صنعت برق از سوی بسیاری از کشور‌ها برگزیده شده و به رغم افزایش قیمت‌های ناشی از این‌گونه آزادسازی و دیگر ضعف‌های موجود، هنوز هم به‌عنوان عاقلانه‌ترین راه محسوب می‌شود.

 

اثبات این موضوع از آن جهت است که امروزه برق بیش از گذشته به‌عنوان اهرم توسعه و عنصر حیات یک جامعه به شمار می‌رود و پشت سر گذاشتن دنیای صنعتی و گام نهادن در جهان فناوری اطلاعات بر این نیاز روزافزون می‌افزاید.

 

در ایران با وجود اینکه اصلاحاتی در صنعت برق از سال‌ها قبل و از برنامه سوم توسعه آغاز شده، هنوز چالش‌های بسیاری برای تجدید ساختار و خصوصی‌سازی صنعت برق وجود دارد.

 

در گزارش پیش رو، با مرور تجربیات جهانی، روند آزادسازی صنایع برق در کشور‌های انگلستان، آلمان، سوئد و فرانسه مورد بررسی قرار گرفته است. این کشور‌ها از آن جهت انتخاب شده‌اند که نظام حقوقی و قوانین مالکیت صنایع برق در این کشور‌ها پیش از آزادسازی متفاوت بوده‌اند.

 

در انگلستان و فرانسه، صنایع برق به‌طور متمرکز و توسط شرکت‌های دولتی به‌صورت انحصاری اداره می‌شدند، اما در آلمان و سوئد، صنایع برق در همزیستی بخش‌های دولتی، خصوصی و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها اداره می‌شدند.

 

در اغلب نقاط دنیا تولید برق تا سال‌های اخیر مشمول وضعیت انحصار طبیعی بوده است، یعنی یک یا چند تامین‌کننده تمامی یا بخش بزرگی از تقاضا‌های خرید متقاضیان را فراهم می‌کند. اجزای اصلی تامین برق، یعنی تولید انتقال و توزیع، به‌طور سنتی در قالب سازمان‌های موسوم به «صنایع برق» در کنار هم قرار می‌گرفتند. عملکرد این صنایع در کشور‌های توسعه یافته در مقایسه با کشور‌های در حال توسعه بسیار بهتر بوده است، اما هزینه‌های سرسام‌آور عملیاتی، هزینه ساخت‌و‌ساز، هزینه سربار تاسیسات جدید، قیمت‌های بالای خرده‌فروشی و کاهش هزینه تولید در تاسیسات جدید که با کاهش قیمت گاز طبیعی و ساخت ژنراتور‌هایی با کارآیی بیشتر ممکن شد، موجب شده است این صنایع برای ایجاد تحولات بنیادین تحت فشار قرار بگیرند.

 

هدف از این تحولات ایجاد سازوکار‌هایی نوین در صنعت برق است که منافع درازمدت جامعه را تامین و تضمین کند که این منافع در قالب قیمت مناسب‌تر و سطح خدمات بالاتر به مصرف‌کنندگان انتقال می‌یابد. این منافع از طریق ایجاد بازار رقابتی عمده‌فروشی برق ایجاد می‌شود، زیرا این رقابت همچون مشوقی برای تولیدکنندگان عمل خواهد کرد تا هزینه‌های ساخت‌و‌ساز و هزینه‌های عملیاتی تاسیسات جدید و قدیمی خود را کنترل و نوآوری‌های فنی در صنایع برق را حمایت کنند.

 

از سوی دیگر، این رقابت در میان کاربران شبکه‌های انتقال برق سبب می‌شود سطح کیفیت خدمات بهبود یابد و ریسک به‌کار گرفتن فناوری‌های نو و بروز اشتباهات در صرف هزینه‌های عملیاتی و ساخت‌وساز، از مصرف‌کنندگان به تامین‌کنندگان منتقل شود. تجربه اتحادیه اروپا بیش از ۲۰ سال از زمان ابلاغ نخستین دستورالعمل اتحادیه اروپا در حوزه برق می‌گذرد. این دستورالعمل چارچوب قانونی جدیدی برای صنعت برق در اتحادیه اروپا ایجاد کرد. پیش از دهه ۱۹۹۰ کشور‌های اروپایی به دلیل اهمیت صنعت برق در اقتصاد کلان، پیچیدگی فنی و تاسیسات بسیار گران‌قیمتش، رقابت در حوزه برق را نادرست می‌دانستند.

 

در سال‌های نخستین دهه ۱۹۹۰ با تحقق یکپارچگی در اتحادیه اروپا، تفاوت در قیمت برق کشور‌های عضو اتحادیه، اهمیتی حیاتی در قابلیت رقابت‌پذیری صنایع کشور‌ها پیدا کرد. در سایه هراس از جابه‌جایی صنایع به کشور‌هایی با برق ارزان‌تر، کلیه اعضای اتحادیه نفع جمعی خود را در آن دیدند که نظام برق خود را اصلاح کنند.

 

تفاوت‌های موجود در قوانین دولتی و شیوه اداره صنایع ملی، رسیدن به اجماع درخصوص سازوکار بهینه را مشکل کرد. در نهایت پس از پنج سال مذاکره در سال ۱۹۹۶ دستورالعمل پارلمان اروپا درخصوص قوانین صنعت برق ابلاغ شد. این دستورالعمل چهار حوزه اصلی را در بر می‌گرفت: احداث نیروگاه‌های تازه، تفکیک، دسترسی به شبکه و رقابت در خرده‌فروشی.

 

در زمینه ساخت نیروگاه‌های جدید کشور‌ها مجاز شدند میان برگزاری مناقصه و ارائه مجوز یکی را انتخاب کنند. در زمینه ایجاد رقابت کشور‌ها متعهد شدند که تمام «کاربران سامانه انتقال» (TSO)‌ها را به‌عنوان مسوول به‌کارگیری، نگهداشت و توسعه شبکه انتقال بشناسند و کاربران شبکه انتقال با ارتباط متقابل با سایر سامانه‌ها، امنیت عرضه را تضمین کنند. «کاربران شبکه توزیع» (DSO)‌ها نیز مسوول تامین برق مورد نیاز مشتریان در محدوده معین جغرافیایی بودند. این وظایف به سازمان‌هایی محول شده است که به‌طور عمودی با یکدیگر هماهنگ شده‌اند.

 

فعالیت‌های تولید، انتقالی و توزیعی این سازمان‌ها به‌طور جداگانه مورد بررسی قرار می‌گیرد تا شائبه تبعیض، کمک متقابل و تخلف در رقابت را برطرف سازد. این ملاحظات در مجموع با عبارت «تفکیک» مشخص شدند. «کاربران سامانه انتقال» و «کاربران شبکه توزیع» موظف شدند با رعایت اصول، دسترسی بی‌طرفانه به برق را تضمین کنند. تا سال ۲۰۰۰ بازار مصرف بیش از دوسوم کشور‌های عضو اتحادیه اروپا رقابتی شد.

 

آزادسازی صنایع برق در اتحادیه اروپا از دو منظر مورد توجه قرار گرفت: نخست خصوصی‌سازی رسمی که ماهیت حقوقی این شرکت‌ها را دستخوش تغییراتی کرد و پس از آن شرکت‌ها تابع قوانین حقوق خصوصی شدند و دوم خصوصی‌سازی مواد که به معنی واگذاری تمام و کمال یا بخشی از دارایی‌های دولتی، به سهامداران خصوصی است.

 

انگلستان

 

روند آزادسازی صنعت برق در سال‌های ۹۰-۱۹۸۹ موجب تحول عمیق این حوزه در انگلستان شد. صنایع برق تا سال ۱۹۴۷ تحت سیطره کامل دولت قرار داشت و بیش از ۵۷۰ نهاد مرتبط با این حوزه ملی اعلام شده بود. در سال ۱۹۵۷ و در پی تغییر ساختار «هیات مرکزی تولید برق» تشکیل شد که انحصار کامل تولید انتقال و توزیع برق در انگلستان و ولز را در اختیار داشت. در سال ۱۹۸۳ دولت تاچر کوشید انحصار تولید برق را از میان بردارد و زمینه ورود تولیدکنندگان خصوصی به عرصه رقابت را فراهم کند، اما به‌دلیل هزینه‌های گزاف دسترسی شخص ثالث به شبکه ملی «هیات مرکزی تولید برق» و ثابت ماندن تقاضا برای برق تولید شده از سوی بخش‌خصوصی این تلاش موفق نبود. در نخستین فاز خصوصی‌سازی تا سال ۱۹۸۳ دولت تمامی شرکت‌های فعال در زمینه صنایع برق را به بخش‌خصوصی فروخت. در فاز دوم تمامی تاسیسات عمومی را نیز واگذار کرد و بستر‌های قانونی لازم برای آزادسازی بازار‌های انحصاری را فراهم کرد. در سال ۱۹۹۵ تمامی نیروگاه‌های انگلستان که پیش‌تر در اختیار «هیات مرکزی تولید برق» بودند به دو شرکت «برق ملی» و «تولید برق» واگذار شدند که ۶۰ درصد از سهام این دو شرکت به سهامداران واگذار شده بود. حوزه تولید برق پس از این تحولات شاهد حضور نیرو‌های رقابت‌پذیر بود به‌طوری‌که در سال ۲۰۰۶ هشت تولید‌کننده با سهم بازاری بیش از ۵ درصد در این بازار حضور داشتند. در بخش توزیع نیز ۷ توزیع‌کننده ۱۴ ناحیه را در سراسر انگلستان، ولز و اسکاتلند تحت پوشش داشتند. شبکه انتقال «هیات مرکزی تولید برق» به شرکت ملی انتقال واگذار شد. سهام این شرکت در سال ۱۹۹۵ در بازار سهام عرضه شد. در ابتدا شرکت‌های توزیع‌کننده در معرض رقابت جزئی قرار گرفتند؛ زیرا تنها مصرف‌کنندگان عمده صنعتی این امکان را به دست آوردند که برق خود را مستقیما از تولیدکنندگان بخرند. در سال ۱۹۹۹ مصرف‌کنندگان خانگی نیز توانستند تامین‌کننده برق خود را آزادانه انتخاب کنند. سوئد

 

در سوئد انحصار کلیه صنایع برقی در دست شرکت «واتن‌فال اب» بود که در سال ۱۹۰۹ تاسیس شده بود.

انتقال و توزیع برق در سوئد پیش از آزادسازی در سه سطح صورت می‌گرفت. انتقال برق با ولتاژ بالا از بخش‌های شمالی و نیروگاه‌های آبی به مناطق تمرکز مصرف‌کنندگان در جنوب کشور از سوی شبکه انتقال «واتن‌فال اب» صورت می‌گرفت. شبکه‌های انتقال محلی، انتقال برق از شبکه ملی به مصرف‌کنندگان عمده یا شبکه‌های کوچک محلی را بر عهده داشتند و در نهایت شبکه‌های کوچک محلی که تحت مالکیت شرکت‌های خصوصی، دولتی یا وابسته به شهرداری‌ها بودند. در سال ۱۹۹۲ با آزادسازی صنایع برق سوئد کلیه فعالیت‌های مربوط به انتقال شبکه ملی از شرکت «واتن‌فال» تفکیک و به شرکت دیگری واگذار شد. واتن‌فال به شرکتی با مسوولیت محدود تبدیل شد که تحت مالکیت دولت سوئد بود. در راستای تفکیک فعالیت‌های نیروگاهی از انتقال و توزیع و ایجاد بازار آزاد عرضه و تقاضا، امروزه سوئد بخش اعظم شبکه انتقال را همچنان به‌صورت نظارت شده اداره می‌کند، اما تولید و توزیع برق به‌صورت رقابتی صورت می‌گیرد. بررسی نتایج تحول در حوزه برق سوئد نشان‌دهنده کاهش چشمگیر شرکت‌های توزیع برق است که به تدریج با هم ادغام شدند؛ به‌طوری‌که در سال ۱۹۹۶ بیش از ۲۲۰ شرکت توزیع در سوئد فعالیت می‌کردند، اما تعداد آن‌ها در سال ۲۰۰۵ به ۱۳۰ شرکت رسید. در سال‌های نخستین آزادسازی، تولیدکنندگان عمده کوشیدند با جذب شرکت‌های توزیع‌کننده موضع خود را در بازار مصرف تقویت کنند. در سال ۱۹۹۶ سه تولیدکننده عمده برق در سوئد بیش از ۳۰ درصد از بازار مصرف‌کنندگان را نیز در اختیار داشتند. تا سال ۲۰۰۵ این سه شرکت موفق شدند بیش از ۵۰ درصد از بازار مصرف‌کنندگان نهایی را در دست بگیرند. آلمان حوزه برق آلمان تحت‌کنترل انحصار چندجانبه ۴ شرکت قرار دارد که به‌صورت عمودی با یکدیگر هماهنگ شده‌اند و بیش از ۹۰ درصد از ظرفیت تولید برق و بخش اعظم شبکه انتقال ولتاژ بالای کشور و بیش از نیمی از بازار مصرف را در اختیار دارند. این انحصار چندجانبه با قریب به ۷۰۰ شرکت در سطوح مختلف منطقه‌ای و محلی تکمیل می‌شود. پیش از آزادسازی صنایع برق آلمان، ۸ شرکت در این انحصار چندجانبه حضور داشتند. آزادسازی صنایع برق در آلمان به‌صورت گام به گام صورت نگرفت. با ابلاغ قانون آزادسازی صنایع برق از سوی اتحادیه اروپا توافقی به نام «دسترسی مذاکره‌ای» بین دولت آلمان و شرکت‌های انحصار چندجانبه امضا شد. در سال ۲۰۰۳ اتحادیه اروپا از دولت آلمان خواست که سیستم دسترسی مذاکره‌ای را لغو کند و قوانین ثابت و روشنی برای دسترسی به شبکه انتقال تدوین کند. در نهایت در سال ۲۰۰۵ تفکیک قانونی فعالیت‌های تولید، انتقال و توزیع اعمال و یک کمیته نظارتی به منظور کنترل قرارداد‌ها تعیین شد، همچنین محدودیت‌های مربوط به سرمایه‌گذاری و انحصار جغرافیایی نیز به موجب این قانون لغو شد. آزادسازی صنایع برق آلمان موجب شد شرکت‌هایی که پیشتر به موجب انحصار در این صنعت فعالیت می‌کردند، سهم بازار خود را افزایش دهند و سهمی از بازار دیگر کشور‌ها را نیز به خود اختصاص دهند.

 

فرانسه

 

در سال‌های پس از جنگ‌جهانی دوم با توجه به سرمایه‌گذاری عظیم مورد نیاز در بخش‌های زیرساختی و صنایع مادر، بسیاری از صنایع در فرانسه ملی اعلام شدند. به جهت اهمیت حوزه برق برای صنایع و نیز به منظور پیشگیری از قطع‌برق مصرف‌کنندگان خصوصا در مناطق روستایی، لزوم ملی‌سازی صنعت برق نیز احساس می‌شد. به این ترتیب صنعت برق فرانسه در سال ۱۹۴۶ ملی اعلام شد و شرکت برق فرانسه (EDF) به‌عنوان یک نهاد عمومی شناخته شد. این شرکت طبق اختیارات قانونی خود می‌توانست تعرفه مصرف برق را تعیین و درخصوص سرمایه‌گذاری‌های آتی در صنعت برق نیز تصمیم‌گیری کند. سرانجام در سال ۲۰۰۰ به‌رغم مخالفت‌های گسترده، قانون خصوصی‌سازی صنایع برق به تصویب پارلمان این کشور رسید. در گام نخست تنها ۳۰ درصد به روی رقبا باز شد، اما همین اقدام برای پایان بخشیدن به انحصار کافی بود. EDF به تدریج مشتریان خود را از دست داد به‌طوری که در سال ۲۰۰۳ بیش از ۲۵ بازار را از دست داده بود. به منظور حفظ بقای سازمان و رقابت‌پذیر ساختن آن در سال ۱۹۹۸ طرح بازنگری در ساختار این شرکت اجرا شد. هدف این طرح، افزایش بهره‌وری تا حد یک سازمان خصوصی بود. از سوی دیگر شرکت برق فرانسه به سرعت فعالیت‌های خود را در سایر کشور‌ها توسعه داد تا سهم بازاری که بی‌تردید در فرانسه از دست می‌داد را جبران کند. علاوه بر تاسیساتی در آرژانتین، برزیل، و اسپانیا، شرکت برق فرانسه در سال ۱۹۹۸ حدود ۴۵ درصد از سهام بزرگ‌ترین شرکت تولیدکننده برق آلمان و یک شرکت برق انگلیسی را خرید.

منبع خبر: سایت خبری شعار سال