طرحی برای آینده قیمت انرژی در ایران

برق نیوز ـ دکتر سیداحسان خاندوزی: تصمیم‌گیری در باب گام دوم اجرای قانونی که به غلط «هدفمند کردن یارانه‌ها» نامیده شده، قطعاً یکی از اولویت‌های دولت یازدهم است. هرچند متأسفانه در زمان تدوین قانون فوق، بحث‌های بنیادین نظری نتوانست ذهن دولت و مجلس را به خود جلب کند، اما شاید اکنون زمان مناسبی برای بازاندیشی و بازبینی در قانون باشد. اما علت مناسبت کنونی چیست؟
 
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد: شیوه‌ی اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و نحوه‌ی جبران جهش هزینه‌های خانوارها، تولیدکنندگان و دولت. در هر دو بخش، قانون شامل کلیات است و منطقه‌الفراغ بسیاری برای مجری در نظر گرفته است؛ به نحوی که قابلیت چند روش مختلف برای اجرای قانون وجود دارد. در ادامه، با توجه به واقعیات آشکارشده و اهداف غایی این طرح، دو پرسش مهم فراروی دولت جدید قرار داده می‌شود تا آن‌ها را در طرح پیشنهادی آتی خود مورد توجه قرار دهد.
 

چهار واقعیت هویداشده
 
شیوه‌ای که دولت دهم برای اجرای قانون مذکور در پیش گرفته بود حائز پنج مشخصه‌ی زیر بود:
 
· تحقق هدف قیمتی (۹۰ درصد فوب خلیج فارس) در کوتاه‌ترین زمان ممکن و با درجه‌ی متفاوت برای هر حامل و اعمال تبعیضات قیمتی برای بخش‌ها و مناطق مختلف کشور.
 
· پرداخت بیش از ۱۰۰ درصد درآمدهای حاصل از اجرای قانون به خانوارها، به صورت نقدی، مستقیم و یکسان به بیش از ۷۵ میلیون نفر.
 
· تأمین مالی پرداخت یارانه‌ی نقدی از محل ردیف‌های دیگر یارانه، استقراض از بانک مرکزی و برداشت از بودجه‌ی شرکت‌های بخش انرژی و نیرو.
 
· عدم پرداخت یارانه‌ی نقدی قابل توجه به بخش‌های تولیدی و کمک به آن‌ها از طریق اعمال تبعیض قیمتی یا معرفی برای دریافت تسهیلات بانکی.
 
· عدم توجه به لوازم اعمال سیاست هدفمندی، مانند سیاست تقویت رشد بخش واقعی و سیاست پولی و ارزی متناسب.
 
اما در خصوص آنچه تا کنون از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به دست آمده است، باید به چهار واقعیت آشکارشده توجه کرد:
 
۱. اصلاح قیمت‌های انرژی در کشور، هم به جهت تأثیر آن بر فناوری تولیدی بنگاه‌های اقتصادی کشور (یعنی انرژی‌بری و بالا بودن شاخص شدت مصرف انرژی) و هم به دلیل تأثیر آن بر مصرف بخش‌های خانگی و افزایش قاچاق، از جهت اقتصادی کاملاً مقبول و از جهت قانونی نیز الزامی است.
 
۲. افزایش شوک‌گونه‌ی قیمت حامل‌ها، تأثیرات منفی روشنی بر دیگر متغیرهای اقتصادی دارد و موجب دامن زدن به بی‌ثباتی‌های اقتصاد ایران می‌شود. این شوک‌ها، به ویژه در موقعیت اقتصاد مقاومتی و تحریم‌های خارجی، موجب نااطمینانی گسترده می‌شود. در شرایط تدریجی، تولیدکنندگان می‌توانند خود را گام‌به‌گام با قیمت‌های نسبی جدید منطبق سازند و جهش‌های یک‌باره در دیگر متغیرها، مانند نرخ ارز نیز به وجود نخواهد آمد.
 
۳. پرداخت یارانه‌های نقدی به شکل وسیع و برابر نه تنها مبنای اقتصادی (و به تفسیری حتی مبنای شرعی) ندارد و مغایر هدفمندسازی است، بلکه از کانال ایجاد کسری بودجه می‌تواند به تضعیف شرکت‌های تولیدکننده‌ی انرژی یا استقراض از بانک مرکزی و در نهایت، افزایش تورم بینجامد و آثار حمایتی خود را خنثی سازد.
 
۴. به لحاظ محظورات بودجه‌ای دولت، بر خلاف سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱، نمی‌توان به طور کامل از اجرای قانون بودجه شانه خالی کرد؛ یعنی دولت به راحتی دو سال گذشته نمی‌تواند شکاف بین منابع و مصارف قانون را تأمین نماید. در نتیجه، ناگزیر است تا بر منابع قانون (از مسیر  افزایش قیمت حامل‌ها) بیفزاید و در طرف دیگر، برای پرداخت‌های نقدی نیز چاره‌ای بیندیشد.
 
یکی از نتایج چهار واقعیت فوق آن است که اجرای کامل قانون هدفمند کردن در دوره‌ی قانونی (تا پایان ۱۳۹۴) ناممکن است، زیرا از سویی دو سال عدم اجرای گام دوم قانون و جهش نرخ ارز موجب شده است هم‌اکنون حدود ۲۰ درصد از اهداف قیمتی اولیه (رسیدن به ۹۰ درصد قیمت فوب) تحقق یافته باشد و از سوی دیگر، در شرایط تورم و تحریم، شوک‌درمانی مجدد و برداشتن گام‌های قیمتی بلند ممکن نباشد. در نتیجه، طبیعی است که طی دو سال و نیم باقی‌مانده، نتوان فاصله‌ی ۸۰درصدی با قیمت‌های هدف را طی نمود. به این دلیل است که دولت یازدهم ناچار از تهیه‌ی اصلاحیه‌ای برای این قانون است.
 

دو پرسش مبنایی
 
پیش از رسیدن به راهکار، لازم است یک بار این قانون را از دورتر و با لحاظ غرض اولیه‌ی تدوین آن، نگاه کنیم. سؤال نخست آن است که هدف غایی از تدوین این قانون چه بود؟ آیا هدف، کسب درآمد بیشتر از خریداران حامل‌ها و توزیع آن بین مردم و جلب محبوبیت بود؟ آیا هدف، رساندن قیمت حامل‌ها به سطح قیمت‌های خلیج فارس بود تا عدم‌النفع صادرات فرآورده نداشته باشیم؟ به نظر می‌رسد هیچ کدام از دو هدف فوق توجیه معقولی نباشند. قاعدتاً مقصود اصلی افزایش کارایی (کاهش ناکارایی و اتلاف) انرژی در ایران و به تبع آن، افزایش کارایی کل اقتصاد بوده است و در این میان، سازوکار قیمت‌ها تنها یک ابزار برای این هدف به شمار می‌رود.
 
البته هم‌زمان با این اصلاح، فرصت حمایت‌های مبتنی بر استحقاق و هدفمند نیز برای دولت فراهم می‌شود که به ارتقای عدالت اجتماعی می‌انجامد. اگر چنین است، باید پرسید چرا در قانون هدفمند کردن، کمتر سخن از دیگر راه‌های این هدف دیده می‌شود و هر چه هست، صحبت از افزایش قیمت و توزیع درآمد ناشی از آن است. آیا همین مفاد قانونی، مجریان را به سمت یک نگاه حسابداری (درآمد‌ـ‌هزینه) سوق نمی‌دهد و چشم آن‌ها را بر غایت قانون نمی‌بندد؟
 
از سوی دیگر، دامنه‌ی توانایی سازوکار قیمت‌ها کجاست و جایگاه دیگر تمهیدات لازم برای اینکه خانواده‌ها و تولیدکنندگان، بهینه مصرف کنند کجاست؟ به طور مثال، آیا فقدان «نظام مدیریت حمل و نقل بار» در بین ‌شهرها تنها با افزایش قیمت نفت‌گاز حل و مصارف بهینه می‌شود؟ در زمانی که بیش از ۶۰ درصد بنزین کشور تنها توسط تاکسی‌ها، وانت‌ها و موتورها مصرف می‌شود یا در شرایطی که تلفات شبکه‌ی برق کشور حدود ۲۱ درصد (دو برابر استانداردهای جهانی) است یا در موقعیتی که نزدیک به ۲۷ درصد نفت خام پالایشگاه‌های کشور فقط به مازوت تبدیل می‌شود، آیا افزایش قیمت بنزین و برق برای کاهش ناکارایی، کفایت می‌کند؟ این مصادیق نشان می‌دهد باید در بازنگری قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، دوباره هدف غایی را به دولت و مجلس متذکر شد و دامنه‌ی ابزارهای سیاست‌گذاری را توسعه داد.
 
پرسش دومی که از منظر اقتصادی باید در ابتدای قانون هدفمند کردن مطرح می‌شد، اما متأسفانه مغفول واقع شد، آن است که اساساً چرا باید یک کالای غیرعمومی (در ترمینولوژی علم اقتصاد)، مثل بنزین و گازوئیل و غیره، توسط دولت تولید و قیمت‌گذاری شود؟ در شرایط کنونی، چه قیمت بنزین معادل لیتری ۱۰۰۰ تومان تعریف شود و چه ۱۵۰۰ تومان، در هر حال، دولت از سوی عامه‌ی جامعه، مسئول افزایش تمام قیمت‌های پس از آن شمرده می‌شود و هزینه‌ها و نارضایتی‌ها نثار نظام می‌شود. این در حالی است که در بیشتر کشورهای جهان، تغییر قیمت انرژی به نحو روزانه صورت می‌گیرد، اما هیچ هزینه‌ی ‌اجتماعی و سیاسی متوجه دولت‌ها نمی‌شود.
 
از سوی دیگر، قیمت‌گذاری انرژی بنا بر ماده‌‌ی ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، به دو عنصر وابسته است: نخست قیمت حامل‌ها در خلیج فارس و دوم نرخ ارز که بیانگر ارزش معادل قیمت خارجی به قیمت داخلی است. روشن است که وابسته کردن قیمت یک حامل انرژی به یک عنصر برون‌زا و یک عنصر بسیار حساس، شرایطی را پدید می‌آورد که دولت باید با هر تغییری در قیمت‌های خارجی و نرخ ارز، به دنبال قیمت‌های جدید انرژی بدود و یک چرخه‌ی بی‌پایان از رشد مستمر قیمت حامل‌ها ایجاد خواهد شد؛ یعنی چنانچه قیمت انرژی در خلیج فارس ۱۰ درصد افزایش و قیمت ارز داخلی ۲۰ درصد افزایش یابد، آن گاه باید قیمت حامل‌های انرژی بیش از ۳۰ درصد بالا رود و اگر چنین نشود، مجدداً انگیزه برای قاچاق و سوءمصرف پدید خواهد آمد.
 
به نظر می‌رسد که برای حل این معضل، باید به دنبال راهکاری اساسی بود تا مشکل بنیادی فوق را ایجاد نکند. در غیر این صورت، چنان که در آغاز فاز دوم هدفمند کردن یارانه‌ها شاهد هستیم، هم نسبت به اهداف قیمتی اولیه عقب‌گرد صورت می‌گیرد و مجدداً قاچاق بنزین و گازوئیل ایجاد می‌شود و هم تمام هزینه‌های اجتماعی و سیاسی طرح بر دوش دولت خواهد افتاد. همین عامل کافی است تا دولت‌های آینده نیز به دنبال راه فرار و پرهیز از کاهش محبوبیت خود باشند.(*)