گزارش بازوی پژوهشی مجلس در خصوص تجدید ساختار صنعت برق

به گزارش برق نیوز، یافته های این مطالعه نشان می‌دهد، عدم‌اجرای صحیح جداسازی بخش رقابتی از بخش انحصاری و به عبارتی تجدید ساختار ناقص و همچنین عدم‌شکل گیری صحیح نهادهای مدیریتی و نظارتی مانند تنظیم گر مستقل، در پیدایش مشکلات صنعت برق و نرسیدن به نتایج پیش‌بینی شده، بسیار تاثیرگذار است.

یافته های این مطالعه بیانگر این است که برای جلوگیری از انحصار در بخش تولید باید از واگذاری نیروگاه‌ها به چند شرکت محدود خودداری کرد. همچنین برای ایجاد انگیزه در سرمایه‌گذار در راستای افزایش ظرفیت تولید باید به ارائه راهکار‌ها و برنامه هایی به منظور گسترش روش‌های تامین مالی پرداخت. به‌منظور افزایش تولید برق از منابع انرژی غیرفسیلی و همچنین بهبود بازدهی نیروگاه‌ها نیز باید به حذف تدریجی قیمت‌گذاری برق در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌ها به انتهای زنجیره مبادرت کرد.

از طرفی، به منظور کاهش شدت مصرف انرژی و جلوگیری از تشدید ناترازی باید برنامه های مدیریت سمت تقاضا توسعه یابد. ازاین رو برای افزایش مشارکت مشترکان برق در این دسته از برنامه ها، باید زمینه ورود شرکت‌های خرده‌فروش و ایجاد رقابت بین آن‌ها فراهم شود و برای جلوگیری از ایجاد انحصار در بازار خرده‌فروشی، شرکت‌های توزیع باید فقط مالک و بهره‌بردار شبکه های توزیع برق باشند و از ورود به بازار خرده‌فروشی منع شوند. در بخش مبادلات برق لازم است مدل بازار عمده‌فروشی فعلی را به مدل‌هایی با فضای رقابتی بالاتر سوق داد و سعی کرد عمده معاملات از بازارهای متمرکز به سمت بازارهای غیرمتمرکز هدایت شوند. در خصوص نهادهای نظارتی و مدیریتی از آنجا که وزارت نیرو با داشتن مالکیت در بخش های مختلف ازجمله شرکت‌های تولید، یکی از ذی‌نفعان بازار برق است، لازم است وظیفه تصدی گری و تنظیم گری آن تفکیک شود؛ بنابراین بهبود تنظیم گری در حوزه برق و اتخاذ تمهیداتی برای استقلال بیشتر بهره‌بردار ضروری است.

تجدید ساختار برق ایران و جهان

با شروع دهه ١٣٨٠ و رشد شتابان مصرف برق، اولین گام‌ها برای تجدید ساختار در صنعت برق با هدف اصلاح ساختارها، حذف انحصار، ایجاد رقابت و به تبع آن، افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی شکل گرفت، اما با گذشت بیش از دو دهه، مشکلات این صنعت راهبردی هر روز بیشتر نمایان شد. سایه سنگین قطعی برق بر صنایع به دلیل ناترازی برق، سبب ایجاد مشکلات فراوانی برای صنایع و کسب‌وکار‌ها شده است. رفع بسیاری از چالش های فعلی صنعت برق مستلزم اصلاح ساختار این صنعت است.

از سه دهه پیش، بسیاری از کشورهای جهان با احساس نیاز به اصلاح عملکرد در صنعت برق خود، شروع به اصلاح ساختارهای موجود کردند. طبق بررسی های انجام‌شده، بازار‌ها براساس سطح رقابت از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دسته بندی هستند. در بازار با انحصار کامل، تولید، انتقال و توزیع توسط یک شرکت انجام می‌شود. قدم بعدی برای عبور از انحصار کامل و حرکت به سمت رقابت کامل، مدل نمایندگی خرید است.

در این مدل، در سمت فروشندگان شرکت‌های خصوصی نیز مالک بخشی از ظرفیت تولید هستند. هرچند در سمت خریداران، تنها یک نهاد به نمایندگی از آن‌ها وجود دارد. این مدل بسیار مشابه ساختار بازار برق ایران است. در مدل سوم، برخلاف مدل قبل، هیچ نهادی مسوولیت خرید برق را برعهده ندارد و در عوض، برق به صورت مستقیم از شرکت‌های تولیدکننده خریداری می‌شود. تمایز مدل آخر که مدل رقابت کامل است، با مدل قبلی در بازار خرده فروشی است. در این مدل تمامی مصرف‌کنندگان می‌توانند تامین کننده (خرده‌فروش) برق خود را انتخاب کنند یا تغییر دهند.

یافته های این مطالعه نشان می‌دهد، بازار برق بریتانیا سه مرحله اصلاحی مهم را تجربه کرده است که به ترتیب شامل معرفی بازار متمرکز مبتنی بر سیستم حوضچه در انگلستان و ولز، اجرای ترتیبات تجارت برق جدید بریتانیا و اجرای اصلاح بازار برق با هدف پرداختن به چالش های نوظهور جدید در کربن زدایی تولید برق هستند. روند اصلاحات و نتایج حاصله باعث شده است تا امروزه بریتانیا به عنوان نمونه ای موفق در تجدید ساختار صنعت برق مطرح شود.

تجدید ساختار در صنعت برق کشور روسیه با خصوصی سازی شرکت‌های برق منطقه ای آغاز و سپس یک بازار عمده فروشی منطقه ای برق راه‌اندازی شد که البته در این بازار نیز قیمت‌ها به طور کامل توسط دولت تنظیم می‌شد. در مرحله بعد، شرکت‌های یکپارچه به شرکت‌های مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمده فروشی برق با ایجاد رقابت میان شرکت‌های تولیدکننده، به یک بازار رقابتی تبدیل و قیمت‌های برق نیز به تدریج آزاد شد؛ به طوری که درحال حاضر تنها بخشی از فروش برق با نرخ‌های دستوری است. روسیه را نیز می‌توان با درجه قابل قبولی از موفقیت در تجدید ساختار صنعت برق در نظر گرفت.

در ژاپن آزادسازی در بخش خرده فروشی با روندی ملایم شروع شد و در نهایت به سوی جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه حرکت کرد. تجدید ساختار در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روند معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. این مساله بیانگر آن است که هر کشوری با توجه به زیست بوم صنعت برق خود می‌تواند از روش منحصربه فردی استفاده کند.

تجدید ساختار در کره‌جنوبی به دلیل اختلافات گروه های رقیب و همچنین اعتراضات اتحادیه کارگری مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت در تولید متوقف شد و سایر بخش های انتقال، توزیع و خرده فروشی مانند قبل به صورت انحصاری باقی ماند. این عدم‌موفقیت، نشان‌دهنده لزوم داشتن نگاه ملی به مقوله تجدید ساختار است.

اولین تلاش‌ها برای تجدید ساختار در صنعت برق ایران از اوایل دهه ١٣٨٠ شروع شد و با وجود گذشت بیش از دودهه، نتایج مورد انتظار حاصل نشده است. با وجود این، اجرای اصلاحات ناقض نیز نقش بسزایی در بهبود وضعیت امروز صنعت برق داشته است.

با توجه به چالش های مهم و اصلی موجود در صنعت برق ایران، ازجمله عدم‌سرمایه‌گذاری به ویژه در بخش تولید، کاهش امنیت انرژی، پایین بودن بازدهی نیروگاه‌ها، بالا بودن شدت مصرف انرژی کشور و ناترازی برق، اصلاح برخی ساختارهای صنعت برق در اولویت قرار دارد. به‌این منظور برای افزایش ظرفیت تولید می‌توان ضمن بهبود تدریجی مولفه های اقتصادی، برای جذب سرمایه‌گذار بخش خصوصی از روش‌های تامین مالی تکلیفی بهره گرفت. برای نمونه در ماده «٤» قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق و ماده «١٦» قانون جهش تولید دانش بنیان این نوع الزام برای بخشی از صنایع در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است که در حال حاضر تنها حدود یک درصد از ظرفیت تولید برق کشور از انرژی های تجدیدپذیر است که به معنای تنوع کم در سبد تولید برق است. ازاین رو افزایش ظرفیت تولید برق از انرژی های تجدیدپذیر به منظور بهبود امنیت انرژی، از اهمیت زیادی برخوردار است.

همچنین اجرای ماده «١٠» قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق، یعنی حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توز یع برق و انتقال تمام یارانه‌ها به انتهای زنجیره، می‌تواند به ایجاد انگیزه و توجیه اقتصادی در سرمایه‌گذاران برای توسعه برق تجدیدپذیر و همچنین افزایش تمایل به بهبود بازدهی نیروگاه‌ها منجر شود.

در بخش توزیع، به منظور کاهش شدت مصرف انرژی و کاهش ناترازی باید به دنبال راهکارهایی برای اصلاح الگوی مصرف بود. یکی از راهکارهای اصلاح الگوی مصرف، به کارگیری برنامه هایی موسوم به مدیریت سمت تقاضاست. جنس این برنامه‌ها از نوع بهینه سازی و پاسخگو کردن مشترکان از طریق برنامه های تشویقی یا تنبیهی است.

در بخش خانگی، اجرای طرح های مدیریت سمت تقاضا، از طریق یک متولی فروش برق به تمامی مصرف‌کنندگان تا حدودی پیچیده و غیرممکن است. درنتیجه همان‌طور که در مطالعه تجربه موفق بریتانیا در زمینه ورود شرکت‌های خرده‌فروش به عنوان نزدیک ترین نهاد به مشترکان برق مشاهده شد، ایجاد زمینه برای ورود شرکت‌های خرده‌فروش در تمامی بخش‌ها می‌تواند در اجرای موفقیت آمیز برنامه های مدیریت سمت تقاضا ثمربخش باشد. مهم‌ترین چالش‌ها و راهکارهای اصلاحی در مسیر تجدید ساختار صنعت برق ایران، به دو بخش تولید و توزیع قابل تقسیم بندی است. در بخش تولید عدم‌تمایل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، پایین بودن بازدهی نیروگاه‌ها و کاهش امنیت انرژی و در بخش توزیع، بالا بودن شدت مصرف انرژی و ناترازی برق از اصلی‌ترین چالش‌ها هستند. گسترش ابزارهای تامین مالی، حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌ها به انتهای زنجیره، افزایش سهم تولید برق از تجدیدپذیر‌ها با گسترش ابزارهای تامین مالی و همچنین حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق، راه اندازی بازار معاملات خرده فروشی برق و تنوع بخشی در برنامه های مدیریت سمت تقاضا از طریق ورود خرده فروشان از جمله راهکار‌های پیشنهادی است.

بررسی چالش های مهم صنعت برق ایران

تجدیدساختار تنها به معنای سازماندهی افقی یا عمودی به صورت اسمی و ایجاد سازمان‌های لازم نیست، بلکه خصوصی سازی صحیح، داشتن تنظیم گری و همچنین بهره‌بردار مستقل، ورود آزادانه شرکت‌های خصوصی، ایجاد بازار واقعا رقابتی و توجه به اکوسیستم صنعت برق کشور، همگی در نیل به بازار تجدیدساختاریافته موفق تاثیرگذار هستند. یکی از مهم‌ترین عوامل افزایش اثربخشی تجدید ساختار صنعت برق کشور، بهبود اقتصاد صنعت برق است. اقتصاد معیوب صنعت برق باعث ایجاد شکاف قابل توجهی بین درآمد‌ها و هزینه های این صنعت و انباشت بدهی‌ها شده است. این مساله در کنار عدم‌تغییر یا تغییر ناقص در ساختارها، به چالش های مختلفی منجر شده است. ازجمله مهم‌ترین چالش های موجود صنعت برق می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

عدم‌سرمایه‌گذاری بخش خصوصی : از دید بخش خصوصی به علت عدم‌همخوانی میزان سرمایه‌گذاری و درآمد در صنعت برق و همچنین دوره بازگشت سرمایه طولانی‌مدت آن، سرمایه‌گذاری به ویژه در بخش تولید برق توجیه اقتصادی ندارد.

کاهش امنیت انرژی : امنیت انرژی دارای ابعاد گوناگونی است که مهم‌ترین آن‌ها تنوع سبد انرژی کشور است. یکی از مهم‌ترین راهکار‌ها برای توسعه سبد انرژی کشور، گسترش تولید برق از منابع غیرفسیلی است که به دلایل مختلفی نظیر اعطای یارانه سوخت، مورد غفلت قرار گرفته است.

پایین بودن بازدهی نیروگاه‌ها: چالش پایین بودن بازده نیروگاه‌ها از دو منظر قابل بررسی است. اول، کمبود منابع مالی در وزارت نیرو سبب انباشت بدهی به مالکان نیروگاه‌ها شده و به دلیل نبود توان مالی در آنها، طرح‌های توسعه ای نظیر تبدیل نیروگاه‌های گازی به سیکل ترکیبی با هدف افزایش بازدهی در نیروگاه‌ها به کندی پیش رفته است. دوم، قیمت پایین سوخت تحویلی به نیروگاه‌ها به عدم‌توجیه اقتصادی طرح‌های افزایش بازدهی منجر شده است.

بالا بودن شدت مصرف انرژی و ناترازی برق: عدم‌توجه به برنامه های مدیریت سمت تقاضا از یک‌سو و اعطای یارانه های انرژی به صورت غیرهدفمند از سوی دیگر، سبب شده اجرای طرح‌های بهینه سازی و رعایت الگوی مصرف، توجیه منطقی و اقتصادی نداشته باشد. ازاین رو شدت مصرف انرژی در کشور بالا بوده و رشد مصرف در کنار عدم‌سرمایه‌گذاری در تولید به چالش ناترازی برق در کشور منجر شده است.

منبع: دنیای اقتصاد