تاملی بر گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس از وضعیت انرژی در برنامه هفتم

به گزارش برق نیوز، گزارش  مرکز پژوهش های مجلس در مورد احکام فصل انرژي لایحه برنامه هفتم توسعه و مصوبات کمیسون انرژی مجلس در روزهای اخیر منتشر شد. با توجه به این که بخش انرژی، شامل بخش نفت و گاز (و البته برق و آب و تجدید پذیرها) و درامدهای صادراتی مربوطه و نحوه هزینه کرد آنها، سرمایه گذاری­های صندوق توسعه ملی، یارانه­های انرژی و غیره می باشد، بی شک یکی از مهمترین بخش های اقتصادی برنامه، بخش انرژی است. تغییرات در این بخش نه تنها همیشه مورد توجه بود بلکه لازم است با دقت و عنایت به اصول و تجارب گذشته و بر مبنای محاسبات دقیق باشد. اصلاحات و بندهای الحاقی ارائه شده در گزارش های فوق نشان از اعمال سطح بالایی از تغییرات چه به لحاظ کمیت مفاد افزوده شده و چه به لحاظ تغییر در محتوای در لایحه دولت دارد. فارغ از نظرات مثبت یا منفی در مورد بندهای پیشنهادی، انجام این مقدار از تغییرات در لایحه دولت، چارچوب لایحه تهیه شده توسط دولت را به طور کلی تغییر داده و با توجه به نقش محوری و کلیدی این بخش از برنامه در کل برنامه و مسیر پیش روی دولت، در واقع مهمترین فصل برنامه از حالت "لایحه" خارج شده و به "طرح" تبدیل شده است. این در حالی است که خبرگان حوزه حاکمیت همواره تاکید دارند که سیاست های قویا اجرایی از سوی قوه مجریه پیشنهاد شوند. تغییرات وسیع در لوایح دولت باعث بروز مشکلات عدیده در ساختار و یکپارچگی احکام و نیز اجرای برنامه توسط دولت در سال‌های آتی خواهد شد. اگر احکام پیشنهادی بتواند قیود و ملاحظات دولت و بخش خصوصی را درنظر بگیرد و ساختار کلی برنامه را رعایت کند، می توانند آثار بسیار خوبی به دنبال داشته باشند. اما مساله اساسی شیوه بررسی، تدوین و تصویب قوانین برنامه در کشور و نقش نهادهای مختلف در آن است که زمینه بروز آسیب‌های متعددی در توسعه بخش‌های اقتصادی و از جمله صنعت برق شده، امری که در تغییرات احکام مربوط به حوزه انرژی برنامه هفتم مجددا تکرار شده است.

تاکید بر تامین مالی طرح های حوزه انرژی، اجرای مواد مختلف قانون مانع زدایی از صنعت برق، بهینه‌سازی مصرف و هوشمند سازی شبکه از مسائل مبتلابه فعالان صنعت برق بوده و قابل تقدیر است که هم در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز به آن توجه شده و هم در قوانین قبلی می توان رد پای آن را مشاهده کرد. لکن بنا به آسیب‌های پیش‌ گفته، اگر قوانین مصوب قبلی اجرا می‌شد شاید نیاز به تکرار مجدد آن برای برنامه پنجساله هفتم نبود.

با توجه به مقدمه فوق، در ادامه برخی احکام و اصلاحات پیشنهادی در گزارش مصوبات کمسیون انرژي و همچنین گزارش لایحه برنامه هفتم بخش انرژي مرکز پژوهش‌های مجلس مورد بررسی قرار گرفته و بازنگری و تجدیدنظر هایی در پیشنهادهای این دو گزارش توصیه شده است.

اجرای ماده ۱۰ قانون مانع زدایی از صنعت برق

علی رغم آنکه در ماده ۱۰ قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق کشور، بر انتقال تدریجی یارانه ها به انتهای زنجیره تامین برق (قبل از مصرف کننده) تاکید شده است، اما متاسفانه در احکام پیشنهادی با مبنا قرار دادن نرخ‌های صادرات و واردات گاز برای تعیین نرخ گاز نیروگاه‌ها، حکم مذکور به صورت کامل و یکباره پس از تصویب لایحه برنامه هفتم بایستی اجرایی شود که با توجه به ساختار مصرف سوخت در نیروگاه ها و بازدهی آنها، امری خطرناک و پر ریسک است.

از سوی دیگر، با توجه به آنکه در احکام پیشنهادی، بر عدم افزایش هزینه برق در سبد خانوار تاکید شده است، در این صورت مشخص نیست منابع ذکر شده در طرح از چه محلی تامین خواهد شد. در این روش، صرفا یارانه اعطایی توسط دولت، از ابتدای زنجیره به انتهای زنجیره منتقل می شود و منبع و درآمد جدیدی ایجاد نخواهد شد و و دولت کماکان موظف به پرداخت یارانه مذکور (البته با شیوه جدید) خواهد بود که با متورم کردن دفاتر صنعت برق، ریسک مالی و مالیاتی برای نیروگاه های کشور ایجاد خواهد کرد. علاوه بر این، بسیاری از نیروگاه های کشور به صورت سیکل ترکیبی و یا بخار در حال فعالیت هستند که با توجه به ساختار فنی و تکنولوژی آنها (در صورت بهره برداری مناسب) امکان تغییر بازدهی و یا راندمان در آنها وجود ندارد و نمی توانند به تغییر نرخ سوخت واکنشی نشان دهند.  

حتی در صورت اجرا و پیاده سازی سازوکار پیشنهادی و افزایش نرخ سوخت، ارتباط این حکم با سایر قوانین و مقررات مبهم و محل سوال است. پروژه ها و طرح های مربوط به ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید و یا ماده ۶۱ قانون اصلاح الگوی مصرف با افزایش نرخ جدید، چه وضعیتی خواهند داشت؟ در بخشی از گزارش مرکز پژوهشهای مجلس به درستی به عدم توجه دولت در لایحه ارسالی به رفع مشکلات اجرای مواد فوق تاکید شده است اما متاسفانه در احکام پیشنهادی نه تنها به این موارد توجه نشده، بلکه با پیشنهاد سازوکارها و روش های موازی بر ابهام موارد قبلی افزوده است.

درکنار موارد فوق برخی این شیوه تعیین نرخ سوخت، مشکلات دیگری نظیر شیوه و نرخ خرید برق از نیروگاه های برق آبی دولتی، طرح های بیع متقابل موجود، نیروگاه های ECA که دارای قرارداد با وزارت نیرو هستند و بر اساس قرارداد وظیفه تامین سوخت آنها به عهده وزارت نیرو است، صندوق بهینه سازی، گواهی های صرفه جویی و ... نیز به دنبال خواهد داشت.

تاکید بر افزایش بهره وری در مصرف و تشکیل صندوق بهینه سازی درمصرف

شاید بتوان گفت با توجه به ناترازی گاز و برق و مصرف بالای برق در برخی از بخش ها، مهمترین اولویت کشور اجرای سیاستهای بهینه سازی مصرف با استفاده از ابزارهای مناسب است که هم در لایحه دولت و هم در گزارش های مجلس به آن اشاره شده است. بر اساس پیشنهادهای ارائه شده ۷۰ درصد منابع این صندوق باید برای طرح‌های زودبازده دولتی و ۳۰ درصد آن صرف تضمین خرید گواهی‌های صرفه‌جویی انرژي شود. پیشنهادهای ناظر به تشکیل صندوق بهینه‌سازی مصرف که در گزارش‌ مرکز پژوهش‌های مجلس و کمسیون انرژي آمده است دربردارنده برخی ابهامات و اشکالات مشترک است. اولاً، اختیار تصمیم در خصوص تشکیل چنین صندوقی را به وزارت نفت واگذار می کند. با عنایت به اهمیت ایجاد صندوق مورد اشاره، پیشنهاد می شود، حکم به صورت تکلیفی برای دولت قید شود. ثانیاً، با عنایت به اینکه هدف از ایجاد صندوق مورد اشاره تأمین مالی طرح های بهینه سازی مصرف انرژی (شامل طرح های تعریف شده در حوزه، نفت، گاز، برق) خواهد بود، انتقال وظیفه ایجاد نهاد مورد اشاره به وزارت نفت می تواند مورد سوال قرار گیرد. از سوی دیگر در ایجاد نهاد مورد اشاره ضروری است ضمن تأمین شرط استقلال نهاد مربوطه، نقطه نظرات کلیه بازیگران کلیدی فعال در حوزه انرژی (شامل شورای عالی انرژی، وزارت نفت، وزارت نیرو و ...) اخذ شود. بعلاوه جایگاه وزارت صنعت معدن و تجارت و وزارت اقتصاد و دارایی به عنوان عضو هیأت امنای صندوق ابهام دارد. ثالثاً، برآورد سرمایه اولیه صندوق و منابع پایدار سالانه چه تناسبی با هزینه های پیش بینی شده دارد. رابعاً، بعلاوه با توجه به خطرات زیست‌محیطی و فنی موجود در تولید برق اولویت جایگزینی نیروگاه‌های فرسوده و احداث بخش بخار نباید تحت الشعاع این حکم قرار گیرد.

در کنار این سیاستها، وضع تکالیف قبلی برای بخش ساختمان و اجرای مبحث ۱۹ مقررات ملی ساختمان برای ارائه پایان کار به ساختمان های جدید الاحداث نیز می‌تواند در کنترل رشد بار مصرفی در بخش ساختمان کمک نماید. 

پیشنهاد تشکیل تعداد زیادی نهاد، سازمان و سازوکار جدید در برنامه هفتم

متاسفانه در احکام پیشنهادی، تشکیل نهادهای جدید بسیاری در حوزه انرژی پیشنهاد شده است که برای یک برنامه با افق ۵ سال در این زمینه عجیب به نظر می رسد: رگولاتور و تنظیم گر بخشی برق، صندوق بهره‌وری و توسعه صنعت برق، صندوق بهينه سازي مصرف انرژي، معاونت راهبردی انرژی ریاست جمهوری، سازمان صرفه جویی و بهینه سازی مصرف سوخت، بازار بهینه سازی انرژی، صندوق تسویه یارانه انرژی، معاونت برنامه ریزی راهبردی و مدیریت مصرف انرژی و شورای راهبردی تجارت انرژی تنها بخشی از نهادهای جدیدی است که پیشنهاد تشکیل آنها در برنامه گزارش های مذکور ارائه شده است. در صورت تصویب تشکیل این حجم از نهادهای موازی و شاید در برخی موارد غیر ضروری، می توان انتظار داشت تا پایان برنامه تمامی انرژی و پتانسیل ساختار ستادی وزارت نیرو و وزارت نفت در طول برنامه صرف تشکیل، سازماندهی و هماهنگی این نهادها شود و عملا هیچ یک از احکام مرتبط با آنها تا پایان برنامه مجال پیاده سازی نداشته باشد.

مبادلات خارجی برق

توسعه تعاملات و تعیین اهداف کمی برای تجارت برق از نقاط مثبت لایحه دولت بوده که در پیشنهادات مطرح شده در گزارش مرکز پژوهش های مجلس نیز آمده است. اما تغییرات پیشنهادی های مرکز پژوهش ها، به جای توجه به توسعه ظرفیت های مبادلات برقی در منطقه (کشورهای همسایه و همسایه همسایه)  و یا توجه به خواست دیرین بخش خصوصی از انحصار زدایی از صادرات برق کشور و خروج دولت از این زمینه و اجازه انعقاد قراردادهای صادراتی و سرمایه گذاری در زیر ساختهای لازمه توسط بخش خصوصی و پرهیز از درجا زدن و بلکه کاهش صادارت برق و درآمدهای آن (در عین مراعات قراردادهای فعلی توانیر با کشورهای همسایه)، با تکیه بر تخصیص بخشی از صادارت برق به برق هسته ای و اخذ مالیاتی به ماخذ نسبتی از نرخ قراردادهای ECA از این بخش، عملا به نام بخش خصوصی و به کام برق هسته ای تمام خواهد شد.

بعلاوه جایگاه سیاستها و احکام صادرات و واردات در بخش برق توسط بخش خصوصی از حیث قراردادهای تجاری بر بستر موجود شبکه انتقال و یا توسعه ظرفیت های جدید تبادل از منظر بلندمدت و یا کوتاه‌مدت نیازمند تفکیک و شفاف سازی است تجارت برق بر بستر ظرفیت موجود مبتنی بر اهداف و منافع کوتاه مدت نظیر شرایط شبکه برق دو کشور، اختلاف قیمت در دو طرف مرز، نیاز مصرف کشورها و ... است. در حالی که سرمایه گذاری در توسعه شبکه برق به منظور توسعه صادرات یا ترانزیت برق نیازمند نگاهی بلندمدت و فراتر از یک برنامه توسعه‌ای دارد. توسعه ظرفیت های تبادل با احداث پست و خط انتقال (که امری بلند مدت است) نیازمند قراردادهای بلند مدت، ورود دولت برای ارائه برخی تضامین و نیز تامین مالی مناسب است که می بایست در احکام پیشنادهی مد نظر قرار گیرد. همچنین قیود مطرح شده در ماده 17 قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق مبنی بر تامین نیاز داخلی نیز می بایست مورد توجه باشد. با توجه به ناترازی سوخت در کشور، تمرکز اصلی برنامه بایستی بر صادرات برق صرفاً از منابع تجدید پذیر و خصوصی باشد و از افزایش سهم بخش دولتی در این حوزه اجتناب شود. 

غفلت در نحوه تأمین منابع و جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی برای تحقق اهداف 

مهم‌ترین مسئله‌ای که نه در لایحه دولت و نه پیشنهادهای مورد توجه قرار نگرفته نحوه جذب سرمایهگذاری‌های جدید بخش خصوصی و تأمین منابع برای طرح‌های دولتی به منظور تحقق اهداف توسعه ظرفیت نیروگاه‌های حرارتی و تجدیدپذیر است. این میزان ظرفیت حداقل نیازمند ۲۵ میلیارد دلار تأمین مالی برای بخش نیروگاهی است و اگر سرمایه‌گذاری برای توسعه شبکه نیز درنظر گرفته شود این رقم بالغ بر ۳۵ میلیارد دلار خواهد شد. بررسی عملکرد شرکت‌های توانیر و برق حرارتی در سال‌های اخیر و همچنین پیش‌بینی عملکرد آنها با اجرای قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق نشان می‌دهد بدون کمک و حمایت دولت از بخش برق و صدور ضمانت‌نامه‌های دولتی برای جذب سرمایه‌های بخش خصوصی و مردمی نمی‌توان عملکرد قابل قبولی برای تحقق اهداف بخش برق تصور کرد و در بهترین حالت نیمی از منابع مورد نیاز فوق‌الذکر تحقق یابد.

باتوجه به موارد ذکر شده و با تاکید بر وجود پیشنهادات و احکام مناسب در گزارش مرکز پژوهش ها و گزارش کمیسون انرژی، پیشنهاد می شود احکام و موارد ذکر شده در بخش های قبل مجددا مورد بررسی و تجدید نظر قرار گیرد. زیرا در صورت تصویب به صورت فعلی، به احتمال زیاد می توان پیش بینی کرد که فضای آشفه و پر ریسک سرمایه گذاری در صنعت برق کشور را پر ریسک تر و آشفته تر از قبل نماید.